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201904/29

存量资产PPP项目风险更小 但开发较为复杂面临困

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  日前,国家发改委印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(以下简称《通知》),明确地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产,形成投资良性循环。

  《通知》指出,加大存量资产盘活力度,有利于减轻地方政府债务负担,有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域,吸引具有较强运营能力的社会资本,提高基础设施项目的运营效率,降低成本。等等。

  有专家介绍,PPP项目开展以来,大部分以增量项目为主,而存量资产PPP项目较少。而且存量资产开发过程中面临的困境较多,没有统一之规。但从国内经济形势看,盘活存量资产涉及较多政策体制深层次的理顺,意义更为重大和深远。

  近年来,大量新增PPP项目纷纷上马,增加了地方政府隐性债务风险。此次《通知》的出台,释放了要解决“历史遗留问题”的信号,让PPP模式运用更加稳妥。

  随着新建项目落地、城市扩展的不断加速,城市越来越面临着存量资产的大量积累。

  万商天勤律师事务所城市基础设施(PPP)法律服务团队主办律师祝诣茗介绍,存量资产的范围比较宽泛,包括传统经营的社区幼儿园、养老院、垃圾处理设备等。

  这些存量资产,虽然多处于黄金地段,但或是因为楼体老旧或是因为管理、服务不善,其水平远远达不到需求群的标准,无法实现该机构所应具备的价值。

  随着经济水平的日益发展,风险更小经济体的管理水平和技术水平都在提升,与此同时,传统的经营模式、制度模式、理念逐渐失去了优势,不少存量资产缺乏对市场的深入认识,建设标准以及运作模式都跟不上市场发展的形势。

  祝诣茗说,作为顾问,她最近参与完成的某福利院项目就是一个典型的存量PPP项目代表。

  据祝诣茗介绍,此前,该福利院在人员、管理、设备等方面存在不少问题。在编人员不愿意或不适合去做具体服务事项,院方招聘了一些社会人员。由于薪酬较低,加上管理不善等原因,福利院的服务质量、环境设备等,常遭到入住老人及家属的诟病。

  后该福利院PPP项目引入运营水平较高的第三方,采用专业养老院的管理模式,摒除了人员不专业,环境、设备老旧给养老院带来的制度、管理风险,允许第三方市场化运营,提升了服务水平,收到了良好的效果。

  祝诣茗说,与新增PPP项目相比,存量资产PPP项目运作成本较低、收益相对较高,市场风险更小,且政府已经拥有相对成熟的管理、监督、考核体系。甚至一些存量资产PPP项目并不需要经过长时间的建造过程,有的完成前期工作后就能带来稳定的资金收入,例如,养老院、幼儿园、垃圾处理厂等存量项目。

  相对新增PPP项目,存量资产项目更能深入转变传统资源的运作方式,实现存量资产的规模化、高附加值等。

  她同时指出,目前通过PPP项目盘活存量资本的案例不是很多,较多的还是增量资产PPP项目。主要因为增量资产往往因其能够带动大量的投资,较好地拉动地方经济增长。

  公开数据显示,2016年的第三批PPP示范项目,相较第一批和第二批,多为增量资产PPP项目,总投资约为2.14万亿元。而第一批财政部PPP示范项目,总投资仅为1800亿元,第二批为6589亿元。

  大岳咨询有限公司总经理金永祥在接受媒体采访时表示,第三批PPP示范项目基本都是增量项目,而前两批存量项目的比重比较大,由此看来,第三批项目将会带动比较大的投资,对稳增长的意义也会比较大。

  针对当前我国已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题,发改委日前印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》,提出要积极推广PPP模式,加大存量基础设施盘活力度。

  加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产,不仅有利于化解地方政府债务负担,同时有利于引入民间资本到基础设施领域,有利于提高项目的运营效率等。

  国家发展改革委投资司副司长韩志峰近日在接受媒体采访时强调,盘活存量资产有利于丰富民营企业参与PPP的机会。

  他说,以往新建大型基础设施项目所需投资量大,而民营企业投融资能力不强,因此参与新建项目易受约束。另外,民营企业在重大项目的经验、能力和资质等方面有所欠缺,在推进项目前期工作还面临一定的困难。

  数据显示,2014年1月至2017年6月,已公布社会资本方中标人的PPP项目达到3774个,平均投资规模约14.8亿元,其中民营企业单独或作为联合体牵头人中标项目的平均投资规模约7.8亿元,明显小于总体平均规模。

  而存量资产PPP项目所需新增投资少,较少涉及大规模施工,报建审批等前期工作通常已经完成,规避了民间资本参与大型基础设施PPP项目的诸多障碍,有利于民间资本的进入。

  但是,和新增PPP项目相比,存量资本PPP项目往往没有一定之规,过程较为复杂,给民间资本的进入造成一定的阻碍。

  首都科技发展战略研究院副院长赵峥对法治周末记者说,存量资产方面,老旧小区、棚户区改造拆迁的PPP项目问题复杂,但同时也是地方政府不得不面对的问题,因为长期搁置,这些老旧小区可能涉及安全问题。

  “存量资产项目历史遗留问题多。”赵峥说,很可能就是烂尾工程,有的政府可能在其中垫了资,或是开发商欠账跑路。具体到住户,有的搬迁较为顺利,有的住户可能要求更多的补偿。因此,民间资本进入,需要和项目每一个利益关系人协商,“一事一议”,过程复杂,不像增量资产项目,模式相对较为一致。

  某权威研究机构报告称,截至2016年年底,全国地方政府债务规模约为国内生产总值的22.7%至28%,加上中央政府负债率15.1%,中国政府负债率在37.8%至43.1%之间。

  报告指出,虽然这距离国际60%的警戒线还有较大空间,但地方政府隐性债务风险较大。尤其是2015年以来,一些新型融资手段正通过政府投资基金、专项建设基金、政府与社会资本合作项目(PPP)等形式,加大地方政府隐性债务风险,并有可能成为新的政府债务风险点。

  赵峥介绍,PPP项目一般周期较长,用于公共产品和服务方面。除去直接的财政补贴外,中央和地方还设立PPP基金,以少量财政资金撬动社会资本,很大程度上PPP起了金融杠杆作用,属于虚拟经济操作。

  PPP项目既涉及企业,又涉及政府,因此一旦发生问题,牵一发而动全身,将会产生巨大的金融风险。

  近年来,PPP项目存在一些乱象,除了大量的骗补、不运营、假运营等,还有的利用较少的资金拿到PPP项目、土地,再利用项目融资。

  赵峥对法治周末记者说:“这些状况在过去10年已经积累了大量的历史遗留问题。如果不加以解决,不加强监管,未来还会出现类似的新问题。甚至新旧问题同时爆发,引起系统性风险。”

  7月14日至15日,全国金融工作会议在北京召开,习强调,金融安全是国家安全的重要组成部分。要求健全金融法治,保障国家金融安全。防止发生系统性金融风险。

  赵峥对记者说:“以前都是人民银行、财政部等领导出席,而此次全国金融工作会议上,国家最高领导人出席并发表重要讲话,可以看出中央高度重视金融安全问题,另一方面也说明,现在金融面临的问题很严峻。”

  在加快增量项目的同时,注意存量项目,“瞻前的同时更要顾后”,此次《通知》本质上就是预防金融风险的一个重要文件。

  赵峥表示,它(《通知》)传递了一个信号,PPP领域并不像我们想象中的美好,也有一些亟需解决的历史遗留问题,甚至是系统性风险。预示着未来可能会压缩新增PPP项目,或者严格控制新增项目的审批。



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